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試論農村土地征收補償款的分配差異問題
發布日期:2010-1-22    文章來源:舟山市律師協會    瀏覽次數:5493

浙江名檢律師事務所  陳真杰

 

【內容提要】作為農村集體組織成員的村民,其組成人員越來越復雜,各類人員之間對集體財產的權益也出現了差異。對擁有相同集體成員身份的人員進行人為的區分,使得一部分人對集體財產的權益少于其他人,這種做法是否妥當,值得探討。進行區分的標準多為戶籍性質,居住年限和社保情況。筆者認為集體成員對集體財產的依賴程度是最本質的區分標準。

 

【關 鍵 詞】土地補償款  集體財產  戶籍性質  居住年限  社會保障

 

一、問題概述

集體,作為我國三大物權主體之一,是由個體成員組成的。集體財產所有權是否被實現,往往以集體成員是否得到充分的利益為衡量標準。農村土地征用補償款是農村土地所有權的貨幣化表現之一,作為集體成員的村民對土地補償款享有一定的權益。在土地征用當中,農村土地所有權的實現大致包括以下幾個方面:(1)土地補償價款如何確定?[]2)哪些人員應當被確認為是集體組織成員而享有集體財產權利?[]3)土地補償款在村集體與村民之間如何分配?[]4)土地補償款在村民與村民之間如何分配?本文對前三個問題均不涉及,而專門著力于村民與村民之間的分配差異問題。

這個問題之所以會凸顯出來,是因為隨著經濟的發展,城市與農村之間、農村與農村之間的人口流動增加,代內社會層級流動的加劇,使得農村居民的組成人員呈現復雜化趨勢。這些農村居民同樣都是村集體組織成員,卻被進行了人為的分類,不同類別的人員對土地補償款享有的權益或多或少,各個不同。試看以下兩表[]

 從以上兩個表格來看,農村集體組織成員被區分為各種類型,各種類型所享有的對土地補償款的權益有多有少。被“降格”的村民自然對這樣的分配方案有意見,在實踐當中,因為土地補償款的分配問題產生的矛盾十分常見。這些問題處理得不好,容易升級為群體性事件,影響社會穩定。這種區分的實質是界定了集體經濟組織成員對集體財產享有權利的大小,其區分的意義不限于土地補償款的分配,其邏輯完全可以應用到其他集體財產的分配上,因而對這個問題的分析十分具有現實意義。

 

二、表格分析

仔細分析以上兩個表格,不難看出,雖然對集體組織成員進行區分的標準比較混亂,但仍然能夠看出左右成員對補償款的權益大小的幾個維度:(1)戶籍性質,(2)在本村實際居住的時間,(3)享受社會保險的程度。

(一)戶籍性質

戶籍性質主要指農業和非農業戶口之分。這兩種戶口的戶籍地都在村里,但是性質卻不同,這就是所謂“人戶分離”現象。可以看到,農村戶口比非農戶口在分配上具有優勢。

(二)在本村實際居住的時間

可以看到,世居本村而戶籍遷出的現役軍人、在外求學者和服刑勞教人員也被納入100%可以享受的范圍。而外來戶不管遷入戶口多少年,也不可能100%享受。

但是,出生在該村的,則被認為享有完全的權利。例如某甲出生在青沙村(基準日之后),具有該地戶口,而年齡未超過5歲,但是他的父母是外來農業戶口,遷入時間只有8年,那么按照上述兩表的邏輯,某甲是“本村常住戶口且一直未遷出的”,可以享受100%的份額,而某甲的父母只能享受其中的一部分。

(三)享受社會保險的程度

以前的農村居民基本上被排除在“體制”之外,但是現在的情況發生了變化,即使戶口在農村的,也有可能享受“體制內”的關懷,從而使城鄉壁壘不再那么堅固。但是享有社會保險的人員,在分配上應該處于弱勢。

基本上,方案的制定者遵循的準則是:農村戶口優于非農戶口,居住時間長優于居住時間短,體制外人員優于體制內人員。

以上兩表列舉的分類并不能囊括所有情形。例如,當一人同時符合兩種分類時怎么辦?是否可以一概而論?某人以非農戶口身份嫁入本村,是否仍享受100%的份額?或者說,符合兩種情況的,統一按照較少份額來執行?這也是產生糾紛的隱患之一。

 

三、合理性分析

這樣的分配準則是否公平合理?這是需要仔細衡量的。當村民覺得受到歧視,質問“為什么”的時候,總需要拿出一個能讓人信服的理由來。

(一)戶籍性質與集體財產所有權

戶口是判斷集體組織成員的重要但非唯一的證據。[]直至今日,戶籍雖幾經改革,但戶口仍然還是分配權利和利益的重要標準,而且在一定意義上已成為人們默認和接受的價值[]。戶口的內容包括戶籍地記載和戶籍性質,即所謂農與非農。通常情況下,戶籍地記載和戶籍地的性質是一樣的,即戶籍地屬于農村的,即農村戶口,戶籍地屬于城鎮的,即非農戶口。現在越來越多的人經過到城市求學等途徑,戶口一度變為非農,回遷時則只改變了戶籍地記載,而戶籍性質并未再度轉回到農村戶口,以致出現了“人戶分離”的現象。

青沙村和石柱村村委會在考慮哪些是集體經濟組織成員這個問題時,主要還是依據“戶籍地”標準來確定的。因此,戶籍地被認為不只是具有“居住地”的意義,它還具有身份上的意義。《物權法》第五十九條規定:“農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員集體所有”。以此看來,似乎只要具有集體成員身份,即享有所有權,而假如所有權要分割,每個成員的所有權當然是等額的。但是該條所謂“農民”是否指具有農業戶口的人,還是只要戶籍地在農村即可?假如是前者,那么“人戶分離”人員就不是集體成員;假如是后者,那么“人戶分離”人員也應該享有與農業戶口相等的權益。可見單憑法條的機械規定,必然陷入兩難的境地。

戶籍性質本身就是一種身份上的隔閡,其與現實的齟齬從本文所討論的問題可見一斑。筆者認為,在認定集體成員身份上,只考慮戶籍地、而不考慮戶籍性質的態度是比較可取的。非農的戶口的人員,其謀生手段未必就脫離了農村,集體成員的身份依然對其具有很大的意義。例如在宅基地的分配上,其仍然享有權利。在分配宅基地時,不可能農業戶口成員給100平米而非農成員只給50平米,這樣的不公平是顯而易見的。假如在一個利益上可完全享受,而另一個利益上只能部分享受,是難以自圓其說的。因此,筆者認為,戶籍性質不宜成為分配依據。

(二)居住年限和集體財產所有權

從人的感情出發,一個人對一個地方的認同,把它視為自己的家鄉,是需要一個過程的。但是,假如一個人出生在一個地方,一般都會對該地產生一種天生的認同感,即使他只在該地生活了幾年。從自然法的角度考慮,將居住時間的長短和對居住地財產享有的權益聯系起來,是非常合乎情理的想法。就好比國外物權制度中對取得實效的規定,遵循的也是同樣的邏輯:隨著時間的推移,人們對既有狀態的存在趨于認同。但是,到底多長時間算是“認同”了呢?第一代移居者似乎永遠也不可能被這個地方所認同,而第二代移居者則一出生就被認同了,好比你一出生在美國就具有美國國籍一樣,這里邊的奧妙頗可玩味。人和居住地之間的玄妙關系不止一次被文學作品所詠唱,但是站在法律的立場進行制度性思考時,我們不得不拋卻浪漫的情調而歸之于理性。

一個集體就是一個利益體,當個人在利益體之間進出時,難免承擔風險。例如李某從甲村遷入乙村,甲村自然不再承認其是甲村集體成員,而乙村由于李某初來乍道,認為其對本村還沒有什么貢獻,自然對其有排斥情緒,起碼在情感上不愿意承認其是本集體成員,于是移居者就變成了這樣的“次級”農民,在一些集體權益的享受上,兩個村集體就會就相關事情互相“踢皮球”。[]

居住地的自然資源是農村居民賴以生存的條件,集體財產所有權是其生存資源的重要部分,假如被剝奪,往往會使農村居民失去生存的基礎。作為人口遷入地的村集體,當然不愿意見到僧多粥少的景象,但是人口的流動在所難免,人口遷出地同時也可能是其他人口的遷入地。在移居過程中,假如戶口轉入地村集體不承認其集體成員身份,或者對其權益加以限制,如本文所述土地補償款分配問題,必然減少遷徙人口的利益,使遷徙人口成為當然的弱勢群體,長此以往,自然沒有人再愿意遷徙,戶口便成為人口流動的牽制因素了。因此我們有必要超越個別集體的利益,將眼光放得長遠,從整體上取得平衡,使新遷入人口在遷入地集體財產的分配上取得和當地原居民一樣的份額,因為遷入者在此地的取得,是以在彼地的喪失為代價的,我們不能讓移居的農民兩頭都落空。但是,村集體不可能做這種高屋建瓴的事情,還是需要國家來引導的。

(三)社會保障與集體財產所有權

在體制內的人員當然仍然具有集體成員的身份,但是其生存方式顯然與一般的集體成員不同,他們被認為是“吃國家財政飯”的,收入相對優裕,未來也比較有保障。可見,體制內外的因素之所以被考慮進來,是因為方案起草者認為,集體財產具有社會保障的意義。筆者認為,這個意識是正確的。國家將土地等自然資源托付于農民,而將城鎮居民納入到社會保障的懷抱,本身就具有調劑和平衡的味道。給了保障的,就不需要再給其他的生存本錢;讓你自力更生的,當然需要給些資源。享受了社會保險的人員,對自然資源的依賴程度就不那么深,因而對其集體財產的所有權進行適當的剝奪,也是符合正義的要求的。

但是并非所有享有社會保險的人員都應當被剝奪權利。如在城鎮企業打工人員,企業為其繳納社會保險費,可以說也是享受了社保待遇,但是由于我國勞動法實施情況并不樂觀,社會保險賬戶的轉移還存在許多障礙,農村在城市的勞動者的生存狀態仍不容樂觀。因此還是應該保留他們對集體財產的權利。

 

四、筆者的觀點

如上所述,筆者認為集體成員對集體財產的依賴性是最為重要的分配標準,若對該因素進行了必要的考慮,則不失為公平。戶籍性質和居住年限都是具有束縛性的變量,只是從表面上考慮公平問題,但沒有觸及問題的實質,容易造成實質上的不公平。因此,除了具有國家機關公務員、事業編制的,已經享受離退休養老保險的人員,其他人都應當全額享受集體財產權益。

 

五、救濟途徑

本文討論的公平問題只是筆者的“一廂情愿”,而在實踐當中,未必能得到認同。村民和村集體的沖突難以避免,因為即使分配方案的做出決定在程序上完全符合《村民委員會組織法》等法律的規定,在事實上仍有可能造成不公平,對少數人實施“多數人的暴政”。對于這種情況,目前的法律并沒有設置相應的救濟渠道,各地法院多認為這屬于村民自治的范圍,法院難以插手,如《物權法》第五十九條規定了應當依照法定程序經本集體成員決定的幾個事項,其中就包括土地補償費用的使用、分配方法。但是法律并沒有規定集體成員不服集體決定時應該怎么辦。是否只能逆來順受呢?筆者認為,村集體的規模并不是很大,個人的利益仍然值得尊重,而不需要犧牲少部分人的利益來達到“法律的普適性”,因為村集體更像一個公司,而不是一個國家。是否可以建立起集體決定的審查機制,或者通過個案來建立相應的制度,而不是一味地從技術上駁回?



[] 土地補償款的總額確定等方面,一般都由村委會出面,且多有政府指導價可參考,村民難以參與其中。例如浙江省國土資源廳“浙土資發[2007]39號文件發布了《浙江省工業用地公開出讓最低標準價(試行)》通知,對省內各市縣土地指定了最低價。2009年筆者所在地嵊泗縣人民政府發布了本縣各鄉鎮村級集體的征地指導價,最高的為55000元每畝(菜園鎮所轄的基湖村、高場灣村、青沙村、石柱村、關岙村、小關岙村),最低的為30000元每畝(花鳥鄉花鳥村、燈塔村,嵊山鎮壁下村、菜園鎮綠化村、洋山鎮灘滸村)。在總地價的確定中,村集體成員往往無所作為,作為集體“代言人”的村委一般也不會對總地價的確定專門組織投票,這當然也是對村民集體成員權的侵害。

[] 集體,在法律上其內涵和外延并沒有得到十分明確的界定。已有的概念,大多也是進行抽象概括,缺乏具體的列舉。例如江平主編的《中華人民共和國物權法精解》一書認為:“所謂集體,是指勞動群眾集體,包括農村勞動群眾集體和城鎮勞動群眾集體。”有學者認為,在立法過程中因為物權主體問題難以界定而對其進行了淡化處理。

[] 例如在《菜園鎮石柱村土地征用補償費分配辦法(草案)》當中,關于集體組織與村民之間的分配方案為:村級提留30%,由村民委員會負責管理和使用,主要用于村級集體經濟的發展壯大,改善村級基礎設施和環境衛生以及提高村民的福利待遇等。資金的使用接受村民監督小組監督,并將使用情況按村務公開的要求定期公布。

[] 此二表根據原文件整理。

[] 江平主編《中華人民共和國物權法精解》第88頁,中國政法大學出版社20073月第1版。

[] 陸益龍著《超越戶口——解讀中國戶籍制度》第166頁。中國社會科學出版社200412月第1版。

[] 例如嵊泗縣人民法院2008年審理的“羅亞菊訴基湖村委養老金糾紛”一案中,羅亞菊因拆遷從青沙村搬至基湖村,在基湖村已居住7年。基湖村村委會通過村民表決確定,村里老人在基湖村居住10年以上的,均可享受每月若干元的村集體養老金待遇,青沙村也有相似的規定。羅亞菊符合年齡要求,但是居住年限較短,享受不到村級福利待遇,而青沙村又以戶口已經轉出為由不給其相似的待遇。羅亞菊因移居而喪失了福利待遇。該案法院最終以不是法院受理范圍為由駁回原告訴訟請求。

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