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農村宅基地轉讓問題的法律分析
發布日期:2010-1-22    文章來源:舟山市律師協會    瀏覽次數:6083

浙江星舟律師事務所  郭行舟

 

【內容摘要】農村宅基地是否能轉讓是農村宅基地上房屋是否能夠買賣的關鍵,影響著農村宅基地上房屋買賣合同糾紛案件效力的確定。目前,該類案件所能適用的法律、法規極少且雜亂,致使我國各地法院對該類案件的判決雜亂不一。本文以農村宅基地上房屋買賣合同有效為基點,試圖從土地管理法、合同法、物權法等相關法律規范角度進行對比分析,從而論證農村宅基地的轉讓應當為合法有效

 

【關 鍵 詞】宅基地轉讓   效力   使用權   房屋買賣

 

一、引言

21世紀,中國的現代化建設進入了一個新的高潮。目前,隨著城鄉一體化建設的腳步逐漸加快,農村勞動力不斷的向城市轉移,致使農村閑置、多余的房屋不斷增多。同時,隨著各地房價的不斷上漲,城市中買不起高價城市房屋的居民以及各類向往農村優異人文居住環境的人們逐漸擁入農村,大量隱形交易不斷形成,農村房屋市場逐漸活躍。同時,伴隨著城市建設的不斷推進,拆遷力度的不斷加大,致使農村宅基地上的房屋買賣合同糾紛案件愈演愈烈。

對農民而言, 由于房屋作為農民的一類重要財產本身具有較高價值, 加之城市房地產價值的逐年上漲, 通過對房屋進行出租、買賣、抵押等方式進行處分, 本應是農民獲取收益的一個重要的途徑[1]。但目前,農民的權利受到限制,宅基地及其房屋買賣合同是否有效,規定雜亂、理解各異,導致權利長期處于不穩定狀態,在司法實踐中的判決亦千差萬別。如何妥善處理此類糾紛,如何適用我國現有相關法律確定農村宅基地及房屋買賣合同的效力,是保證農村房屋市場良性發展的重點,對推動城鄉二元化結構的改革具有深遠的意義。

 

二、農村宅基地及房屋買賣糾紛的法律特征

(一)案例簡述

史某系農村居民, 2001年12月12日,因其在農村擁有多處房屋,且急欲還債,故欲將其中一總面積為189.1平方米于1984年建造的兩幢一平房屋出售。史老師系城鎮居民,聽說后便以23800元的價格購入,并簽訂了買房協議書。協議履行完畢后,史老師即將其所有的位于城鎮的房屋出賣,并將資金全部投入該房進行翻新、裝修,共計花費三十萬余元(該筆錢款在當時可在當地城市區域購買140平方左右的商品房)。2008年初,史某因該房被列入建設范圍,房屋價值升至6000元/平方米,故于2008年6月2日向當地人民法院起訴要求史老師騰退房屋。然此案經歷長達10余月的審理后,于2009年4月16日由人民法院以《中華人民共和國土地管理法》第六十三條、《中華人民共和國合同法》第五十二條第五項、第五十七條之規定判決:1、原告史某與被告史老師簽訂的“買房協議書”無效。2、限被告史老師在判決生效之日起一個月內將訴爭房屋返還給原告史某,同時返還集體土地使用權證及房屋所有權證3、原告(反訴被告)史老師返還房屋款23800元。4、原告(反訴被告)補償被告(反訴原告)裝潢等損失70033元。5、原告(反訴被告)賠償被告史老師因合同無效而造成的經濟損失154669元。上訴合計史某應支付給史老師248502元,限在判決生效之日起一個月內支付。判決后,史老師因所得款額無法再取得新房居住,且該金額遠低于其所投入金額和訴爭房屋的現有價值而向中級人民法院提起上訴。

()此類糾紛的主要情況

類似于本案的案件近年來不斷增多,全國各地法院對此類案件的判決結果亦似“百花齊放”。集合特點主要有以下幾種情況:1、糾紛的主體是出賣方除少數農村居民在建房后轉為城鎮居民的,一般為農村村民。買受方一般為城鎮居民,農村村民僅占少數。2、大多數均履行了合同所約定的義務,但因各類原因無法辦理土地使用權證和房產證。3、合同履行完畢后,買受方大多對房屋進行了改造、裝修、添附,且居住、使用多年。4、訴訟的起因多為政府對房屋所在地區進行征用,致地價、房價上漲,既得利益較大;出賣人受利益驅動而失去誠信,遂向人民法院主張合同無效并要求退還房屋。

 

三、我國相關規定的歷史演變

1、1963年3月20日《中央中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》中載明:社員的宅基地,包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地,都歸生產隊集體所有,一律不準出租和買賣,但仍歸各戶長期使用,長期不變,生產隊應保護社員的使用權。不能想收就收,想調劑就調劑。

2、1963年8月28日最高人民法院頒布的《關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見》規定:社員的宅基地,包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地都歸生產隊集體所有,一律不能出租和買賣。但仍歸各戶長期使用,長期不變。宅基地上的附著物如房屋、樹林、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有,社員有買賣或租賃房屋的權利。房屋出賣以后,宅基地的使用權即隨之轉移給新房主,但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。

3、國務院曾于1982年2月13日發布并實施的《村鎮建房用地管理條例》,第四條規定:嚴禁買賣、出租和違法轉讓建房用地;第十四條規定:農村社員,回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人,回鄉定居的華僑,建房需要宅基地的,應向所在生產隊申請,經社員大會討論通過,生產大隊審核同意,報公社管理委員會批準;確實需要占用耕地、園地的,必須報經縣級人民政府批準。批準后,由批準機關發給宅基地使用證明。第15條規定:由于買賣房屋而轉移宅基地使用權的,應按第十四條的規定辦理申請、審查、批準手續。出賣、出租房屋的,不得再申請宅基地。社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地,由生產隊收回,統一安排使用。該條例雖在《中華人民共和國土地管理法》頒布后被廢止,但從上述規定可以看出,當時的法律只禁止買賣建房用地,但并不禁止房屋的買賣,而僅僅是規定了進行房屋所需程序。

4、1984年8月30日最高人民法院頒布的《關于貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》認為,村鎮公民之間由于買賣房屋轉移宅基地使用權而發生的糾紛,應根據國務院《村鎮建房用地管理條例》中規定的審查、批準手續處理。

5、1987年1月1日由全國人民代表大會常務委員會所施行的《中華人民共和國土地管理法》第38條規定:農村居民建住宅,應當使用原有的宅基地和村內空閑地。使用耕地的,經鄉級人民政府審核后,報縣級人民政府批準;使用原有的宅基地、村內閑地和其他土地的,由鄉級人民政府批準。出賣、出租住房后再申請宅基地的,不予批準。第二次修正并于1999年1月1日起施行的第六十二條規定:農村村民一戶只能擁有一處宅基地;農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予以批準;第六十三條規定:農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。

6、國務院辦公廳于1999年5月6日發布的國辦發[1999]39號《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規定:農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅,有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。

7、2004年12月24日發布的(國發[2004]28號)《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中表明:改革和完善宅基地審批制度,加強農村宅基地管理,禁止城鎮居民在農村購置宅基地。

8、國土資源部印發國土資發[2004]234號《關于加強農村宅基地管理的意見》規定“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地,嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”

9、浙江省高級人民法院制定的(浙高法[1992]82號文件)《關于審理房屋糾紛案件研討會紀要》規定:“買賣農村的私有房屋,如雙方自愿并立有契約,買方已交付了房款,并實際使用和管理了房屋,又沒有其他違法行為,只是買賣手續不完善的,應認定買賣關系有效,但應著其補辦有關手續。”

綜合上述法律法規,可見過去我國的法律對農村集體土地使用權進行了一定的限制,但現行所適用的法律僅有《土地管理法》第六十三條之規定,而對于農村宅基地上的房屋是否能夠買賣或租賃并沒有具體的規定。而《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中雖然明確農民的住宅不得向城鎮居民出售,但究其效力,該通知的發文機關是國務院辦公廳,而非國務院,故此通知不是行政法規,不能作為認定合同無效的依據[2]

 

四、法律分析

()《合同法》下的分析

在《中華人民共和國合同法》中,與宅基地上房屋買合同效力問題直接適用的條款僅為第132條之規定,即:出賣的標的物,應當屬于出賣人所有或者出賣人有權處分;法律、行政法規禁止或者限制轉讓的標的物,依照其規定。對此,筆者作以下分析:

1、農村村民是否有權對宅基地上的房屋進行處分?《憲法》第13 條規定,國家依照法律規定保護公民合法的私有財產權和繼承權;《民法通則》第75 條第1 款、第71 條的規定,農村村民完全有依法對自己的財產占有、使用、收益和處分的權利,其中的處分包括出賣、互易、贈與等方式。綜上來看。宅基地上房屋作為農村村民的私有財產,村民完全有權利對其進行處分。

2、宅基地上房屋是否為法律、行政法規所禁止?目前,在我國尚可看到的對宅基地上房屋買賣予以禁止的僅有1999年國務院辦公廳在《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》第二條第二款的規定,但依據《中華人民共和國合同法實施條例》的規定,該通知并不具有法律約束力,故并不能以此認定宅基地上的房屋買賣合同無效。

另外在《合同法》中還有如第五十一條規定以及合同解除撤銷、撤銷權等相關規定,但并不適用宅基地上房屋買賣行為。綜合來講,對于宅基地上的房屋買賣行為的效力確定并無法律規定,而僅僅是因為《土地管理法》之63條給予土地使用權進行了限制。法無明文規定即自由,在《合同法》的適用上僅能依照公民在從事民事法律行為時所產生的各種權利、義務糾紛時才對該房屋擁有法律約束力。故從《合同法》角度來講,宅基地上的房屋買賣應為有效。

()《物權法》下的分析

2007101日起施行的《中華人民共和國物權法》對宅基地使用權用了很小的篇幅,沒有實現人們之前熱烈期待的“完善”[3]。該法將宅基地使用權劃至用益物權編并進行了規定,但對用益物權中的收益權未加以否定亦未加以否定,如此立法給宅基地使用權留下了一個很大的發展空間。結合該法的施行同時伴隨著物權區分原則的確立,為處理宅基地上的房屋買賣合同糾紛案件提供了一種新的思路。

在目前的司法判例中,各地人民法院始終保持“地隨房走”的觀念。在物理角度上講,房子賣了,地也必須跟著走。正因為如此, 人們很容易接受“房隨地走”和“地隨房走”的觀念。我國《房地產管理法》就確立了“地隨房走”的原則[4]。而從法律角度上講,房地分離實際上是可行的。房屋所有權和宅基地使用權是兩個不同的物權。前者為所有權,后者為用益物權。在與物理特性相結合下,應當允許農村宅基地上房屋所有權與宅基地使用權的分離,實行分別登記。該方式也許不能解決根本問題,但從現實角度講不失為一個妥善解決宅基地上房屋買賣合同糾紛案的有效途徑,且從法律上只能如此。我國目前正加快城鄉一體化的建設,戶籍制度的取消業已在相應的地方進行試點。宅基地上房屋的兩權分立制度的設立,完全可調整我國目前糾紛四起的現狀,為不久之后的一體化埋下伏筆。

 

五、農村宅基地及房屋買賣合同糾紛案件應以認定有效為處理原則

目前,我國各地人民法院在對宅基地上房屋買賣合同作無效認定時,其所可依據的法律法規僅是結合《中華人民共和國土地管理法》之63條的規定和《中華人民共和國合同法》第132條之規定。但這其實是對《土地管理法》第63條規定的理解進入了一個誤區。該條規定:農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設……事實上,農民經歷審批等程序獲得宅基地后,其目的就是為了建造房屋以供居住。之所以農民可以審批宅基地,其是為保障農村村民在進行農業建設同時的一種具有福利性權益。宅基地一旦通過審批并進行了建造,農村村民的房屋所在的宅基地,只要沒有其他違法的條件下,本來就是建設用地,該房屋的買賣即主體的變更,并不影響集體土地的利用整體規劃[5]。況且,目前我國尚未對宅基地上房屋買賣合同糾紛案件的具體處理方法以及對農村宅基地上房屋市場進行規范,制定相關的法律法規。

浙江省高級人民法院制定的(浙高法[1992]82號文件)《關于審理房屋糾紛案件研討會紀要》的規定,充分表明其根據現實要求,已拋開了《土地管理法》之63條的一般理解,在符合當前社會經濟條件下,對合法合理的宅基地上的房屋買賣行為做了可行性規定。

《物權法》第154 條和155 條規定了土地滅失及消滅后的重新分配權,表現了法律對現實要求的回應。在與不動產登記公示制度對接的同時,考慮到農村區域的不易控制性以及熟人社會的特性,法律并沒有對宅基地使用權的變動規定強制性登記。在轉讓或者消滅時規定應及時辦理變更登記或注銷登記,則是漸進式的滲入,起到審查的效用[6],又為目前糾紛四起的農村房屋買賣糾紛案件的判決提供了一個明確的指向。該條文已明確規定:已登記的宅基地使用權轉讓應當及時辦理變更登記,較之第153條的援引性規定,《物權法》對于目前已發生的宅基地上房屋買賣行為有效的認定態度亦更為強硬。

 

六、結論及建議

如本文所訴案例,史老師購入房屋已達8年之久,且付出了巨額款項在該房屋中。現如今如若二審判決駁回,即意味著史老師一家只能租房居住,而史某一家將可盡情享受開發給其所帶來的龐大利益。這不僅與社會主義現階段的任務相矛盾,我國憲法所規定之誠信原則和司法公正亦將遭到人們的質疑。因此,筆者認為:在目前我國的現狀下,不應當再恪守《中華人民共和國土地管理法》之63條之規定的一般理解。該法之所以對宅基地制度進行嚴格了規范,是基于對耕地及土地合理使用的保護。但是,就目前我國各地的發展現狀,耕地的保護應當繼續保持,而對于宅基地使用權的轉讓制度,應當轉變對該條文的理解。現實經濟的發展狀況迫切需要建立宅基地使用權交易市場[7]。因此,筆者建議,相關部門應當下放各省、直轄市、自治區對宅基地使用權制度制定權利,并要求各省、直轄市、自治區根據各自的現實狀況相應制定法律法規,使農村村民在行使其所有的房屋權利趨于穩定,從而規范我國農村宅基地上的房屋買賣市場。

 

 

參考文獻目錄

[1] 付堅強、陳利根:《我國農村宅基地使用權制度論略—現行立法的缺陷及其克服》江淮論壇2008 年第1 期;

[2] 王明飛:《對我國農村房屋買賣合同效力的探討》消費導刊20081月;

[3] 張金玲:《物權法下的農村宅基地使用權探析》管理觀察・200810月;

[4] 10月;余王君: 《基于法律視角的農村小產權房分析》農村經濟2008 年第4 期;;

[5] 高巧麗:《農村房屋買賣法律問題探究》合作經濟與科技2008 5 月號下( 總第345 )

[6] 胡家強、張金玲:《物權法下的農村宅基地使用權探析1》湖南公安高等專科學校學報20086月第20卷第3期;

[7] 李永格:《論宅基地使用權制度的缺陷及完善》中國集體經濟20085月。



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